【中国经营报2018年3月17日】超140万公顷的自然保护区、244处国家级风景名胜区、近200个地质公园以及10个国家公园试点区将迎来新的管理者，对管理对象而言，审批流程或将与以往大有不同。

3月13日，国务院机构改革方案（以下简称“方案”）提请十三届全国人大一次会议审议。方案中，此前由国务院直属的国家林业局在这次机构改革中拟被撤销，重新设立国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，由自然资源部管理。

此次机构调整，将改革已有的实体资源分部门管理模式，转向生态系统管理模式。自然资源利用和保护或将在这个新机构里通过统一标准得到平衡。此次机构改革，使统筹山水林田湖草的保护利用变得现实可行，职能更加饱满，“九龙治水”将成为历史。

自此，“山水林田湖草”这一生命共同体的生态系统管理得到统一。
山水林田湖草统一管理

“设立国家林业和草原局是加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全。”国务委员王勇在大会介绍称。

国务院机构方案中，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合；组建后的国家林业和草原局，将由自然资源部管理；国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子；森林防火职责划分给应急管理部；国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责上交自然资源部。

此次机构调整将多个部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责进行整合成立国家林业和草原局，实现统一管理。

“长期以来，我国实行的是实体资源分部门管理模式，在计划经济时期对于确保自然资源的高效利用发挥了积极作用，因为当时的自然资源以发挥物质生产功能为主。随着社会经济的快速发展，特别是自然资源及自然生态系统的生态服务需求与日俱增，自然资源保护与利用之间的冲突日益加剧，有的部门强调自然资源的利用，而另外一些部门强调自然资源的保护，原本的自然资源分部门管理模式的弊端不断显现，成立林草局正是国家生态文明管理体制改革的一项重要内容。”北京林业大学经济管理学院教授谢屹认为。

“过去机构职能存在重叠现象，各个部门对保护地的管理没有统一标准。通过此次机构调整，形成自上而下顶层设计体系，综合研究保护区管理。比如，过去湿地保护区有水、陆地、鱼和鸟，但这些却分属不同的管理部门，矛盾时有发生。”北京林业大学自然保护区学院教授栾晓峰解释道。

谢屹同样指出，在同一个自然资源分布地区，同一个生态系统，既分布有自然保护区，也分布有风景名胜区、自然遗产、地质公园，多种不同的管理目标叠加，出现“九龙治水”的管理格局，管理冲突屡有发生。
加挂国家公园 集结自然保护地管理权

习近平总书记在十九大报告中明确提出，我国要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。通过此次机构调整，国家林业和草原局成为我国各类自然保护地的统一管理部门，重要意义不言而喻。

国家公园在自然保护地中级别最高，具有国家重要性，由中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。

此前，国家公园相关建设事宜由发改委统筹管理，此次调整，国家林业和草原局将从发改委手中接捧国家公园管理接力棒。

在谢屹看来，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，一方面体现了国家公园在自然保护地体系中的主体地位，另外一方面有助于集中中央政府力量管理具有国家层面重要性的国家公园。表明《建立国家公园体制总体方案》正在逐步落地，这也是深化生态文明体制改革的重要内容。可以消除目前自然保护区管理存在的事权不清、投入不足和管理低效等问题。

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》。到2020年，中国建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。目前，中央深改组共批准4个国家公园体制试点方案。

截至目前，我国已设立三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措等十个国家公园体制试点。

国家林业局局长长张建龙日前公开表示，2018年将重点抓好国家公园管理机构组建运行、总体规划编制、边界和功能区划落地、监测体系建设，推动自然资源资产统一确权登记和职责移交。（本文有所删减）