今年政府工作报告从“积极扩大消费和促进有效投资”角度出发，提出“降低重点国有景区门票价格”，引起了社会各方的关注。“景区”前面有“重点国有”4个字，明确了不是要求所有景区都降低门票价格，也并非所有的“重点国有景区门”票价格都高。确切地说，是部分著名国有景区门票价格过高，而非全部重点国有景区门票价格过高。

判断一个以社会公共资源为基础的景点门票价格是否合理，没有公认的标准。但有一点可以参考，本人在十年前提过，不能脱离一个国家经济发展的总体水平，尤其不能离开大多数民众的收入水平这个社会大背景，具体地说，应以一个国家、一个地区工薪人员的人均收入或居民人均收入与门票价格之比为标杆去考量。

据国家统计局最新公布的统计数据，2017年全年居民人均可支配收入25974元，月收入为2164.5元。如以平均门票110元测算，占人均月收入的5%。

中国6个世界遗产景区门票与居民月可支配收入之比

外国著名景区门票与国民月收入之比

可见，外国著名的历史文化或自然景点的门票大多在中等收入职工月收入的1%以下，而我国的著名的历史或自然景点的门票大多在居民人均月收入的5～7%左右。

部分国有景区，特别是部分著名的、5A级景区的门票过高，与大多数居民的收入水平不相称，是个不争的事实。

部分著名国有景区门票价格过高的主因在体制

部分国有景区门票价格过高是个表象，其背后隐藏着深层次、多方面横交错的利益链。

现有国有景区的管理经营大致有三种类型：由政府派出机构管委会直接管理经营；或由政府投资和任命“董事长”的地方国企公司经营直至上市，有些景区管委会与公司是“两块牌子、一套班子”；有些地方向社会招商引资，出让景区的经营权，委托给外来的国企或民企管理经营。地方政府通过多重渠道从景区取得回报：一是景区门票收入的分成，二是收取企业营业税和所得税，三是企业赢利分成。有些地方门票收入成为地方政府的“预算外收入”或“小金库”。无论国有公司还是民营公司为了回本赢利，增加收入最简便和最重要的办法就是收门票。

多年来尽管国家发改委三令五申发布“限价令”，但部分国有景区门票不断升高，其根子在于景区的权益地方化、部门化和由此导致的市场无序化。一些地方政府急功近利、追逐GDP增长速度，旅游部门以旅游人数和收入作为核心的统计指标体系；收支不透明、财务审计缺失或虚设，有的景区甚至有两本账，向上级汇报成绩时虚报接待人数与收入，向物价部门申报涨价时瞒报收入与虚报亏损；价格监督缺失，价格听证会暗箱操作，“听证”必涨。

景区门票过高还有其他一些催发性因素，如某些景区非理性的过度开发引起收支失衡；热度不减的申遗、评级升档需要一笔不菲的非必需投入；景区之间互相攀比门票，就高不就低；对散客收取高门票，在高票价下以高折扣优惠旅行社，或将高回扣返还给导游司机；高门票催生了一批代理门票的OTA销售商，虽然降低了网上购票的价格，但增加了提成分利的环节；景区内的索道和观光车的垄断性经营，成为暴利项目；物价上涨、员工工薪上升、景区经营成本趋高；景区经营项目单一，缺少综合性服务与多种经营收入，过分依赖门票等等。

本来，无论是自然还是文化资源，各级政府及主管部门的根本职责是保护和合理利用资源、为公众提供观光休闲和宣传教育服务。以这些资源为基础的国有景区的保护、建设和管理经费应该主要由各级政府承担，但是由于种种原因，政府对景区取多予少甚至只取不予，通过高价门票方式转嫁到公众身上，导致公共资源保护、研究、游览和促进经济发展等功能之间的失衡。

长期以来，以公共风景资源为基础的国有景区由于类型不同，从上到下分属不同政府部门管辖。各部门为了保护和利用这些资源，也为了扩大本部门的地盘而“跑马圈地”，只发“牌子”（资质）、不给“票子”（资金）。这种体制下长期存在各类国有景区交叉重叠、多头管理，形成“九龙治水”局面，景区门票问题更难以解决。

总之，部分著名国有景区门票价格过高是多种因素长期交互作用的结果：政府利益与企业利益，部门管理与地方权益，各相关利益主权之间关系缺乏法律规范与制度性制衡，归根到底是国有景区事业属性与产业属性之间的失衡、公益性与商业性之间的失衡。

解决部分国有景区门票价格过高不能头痛医头、脚痛医头，下一条行政命令就能见效。体制机制改革是解决这个“老大难”问题的根本出路。

解决部分著名国景区门票价格过高的关键在政府

当前正在进行国家行政机构改革。文化和旅游部的设立将统筹各类国有文化资源景区的监管。自然资源部统筹山水林田湖草自然系统监管，将对以自然生态资源为基础的各类景区的统一保护、监管和有效利用。国家市场监督管理总局对各类市场实行统一管理执法。从上到下行政机构的精简和调整，将从根本上解决长期以来存在的多头、交叉管理的难题，结束“九龙治水”局面，为统筹解决门票监管提供了行政制度保障。

国家公园管理局的设置、国家公园制度的设立为处理国有景区的门票明确了方向。国家公园以国家利益为主导，坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，确定中央与地方事权划分，建立财政投入为主的多元化资金保障机制。在确保国家公园生态保护和公益属性前提下，探索多渠道多元化的投融资模式。

国家公园的上述体制机制原则上也适用于各类国有景区。尽管在全国实行国家公园体制尚需时日，但是方向已知明确：各类国有景区应回归公益属性、提供作为国民福利的游憩机会，坚持低门票。

全面推广国家公园制度，实行低门票或免门票需要具备以下经济社会条件：全国经济相当发达、国家财政充裕；全国经济相对平衡，地方财政比较敏实，景区不再主要承担发展地方经济和吸纳就业的功能；社会文明达到较高水平，社会捐赠比较普遍，志愿者队伍宏大；景区系统具有专业水平的管理经营和科研科普人员，国民文明游览蔚然成风，环保意识逐步普及。显然这是一个系统工程和长期目标。

当前可以着手做的是在新组建的行政机构主持下，建立和规范景区门票的分类定价、调价机制。

第一类，完全由政府资金投资建设并由政府机构或其旅出机构管理，或由国企经营的国有景区门票价格实行政府定价。

第二类，以风景资源为基础，由地方政府与社会资本联合投资、国有独资或国有资本控股的上市公司或社会资本单独投资建设经营的景区门票实行政府指导价。此类景区情况复杂、涉及政府与社会资本企业之间的法定合同及经营状况，需要分门别类制订实施细则、分步实行降价。

第三类，由政府组建的国企或控股的公司投资建设、经营管理的主题公园、游乐场所、观光休闲场所实行以政府指导价为主导的浮动价格，价格浮动规则由相关主管部门制订、公示。

第四类，完全由社会资本投资、并非依托公有风景资源投资建设和经营管理的主题公园、观光休闲、游乐康体、博物馆等景区景点门票实行市场调节价格机制，按法定程序由经营者自主定价并报有关部门备案。

由国家发改委牵头、国家市场监督管理总局、自然资源部和文化和旅游部等组建规范景区门票价格领导小组，出台景区门票价格定价调价条例、细则与实施办法。鉴于目前国家行政机构正在进行调整之中，从上到下新机构组建需要时间，当前应该重点抓住门票价格过高、社会反应强烈的著名国有景区，首先调整5A级景区、其次调整4A级景区中过高的门票价格，使一批著名景区率先调低门票价格，在全国形成示效应。各级文化和旅游部门应担负起监督责任。

北京故宫（淡旺季40/60元）、长城（40/45元）、颐和园（20/30元）、天坛（10/15元）等景区的票价，相当于或低于一张电影票的价格。北京国有景区门票价格之所以低廉，除了经济发达、财政支撑的社会基础之外，与北京市政府（故宫属国家文物局主管）对这些世界遗产景区的功能定位约束和财政支撑有直接有关。可见控制和降低国有景区门票价格过高的关键在地方政府的认识、决心与举措。

降低景区门票价格要因地制宜、打好“组合拳”

在倡导著名国有景区降低过高门票价格的同时，各类景区景点情况千差万别，各地区，尤其是东西部地区的发展水平差别甚大，难以用一刀切的行政命令解决已成为“老大难”的门票定价问题。转变求快、求多不求好的粗放式旅游发展方式，引导国有景区转变发展方式，开展多种经营、扩大综合收入，改变门票收入一头独大的经营方式，提升旅游目的地和旅游景区综合发展能力。做到这些要有一个过程，不可能一步到位、立竿见影。

目前全国多数国有景区的建设、保护投入和人力、能源、营销等经营成本与日俱增，各种行政性的检查评比名目繁多，重复申报、繁琐评定不胜应付，产生了不少无效或低效支出（如重复编制规划、新建过大过多的游客中心、豪华厕所），也是景区经营困难、抬高门票的重要原因。

政府主管部门应改变把接待人数与经济收入作为景区主要考核指标，重新审定对下属国有景区的创收、利税指标，出台对景区减税、减负的政策和措施，把经济、社会、文化和生态效益相结合的综合效益作为衡量景区管理和经营业绩的基本目标。并且随着地方经济的发展逐步加大政府对自然和文化资源保护的投入，由政府承担基础设施、公共服务设施建设和资源环保支出，为景区降低门票价格创造条件。

建立公开、公平的国有景区门票定价、调价制度。门票价格应在政府指导的基础上，根据总体市场环境和社会可承受水平，按法定程序制定与调整，尤其要规范景区门票调整听证会的程序，改变由单一部门暗箱操作“听证会”、“证”涨不“证”降的现象。

所有景区门票一律不准提价难以做到。实在需要提价的，除了按法定程序规范有序进行外，其上涨幅度应控制在城乡居民年收入增长幅度与居民消费价格总水平（CPI）涨幅范围之内。

国有景区内的索道和观光车具有旅游公共服务功能，对索道和观光车的票价要从严控制、实行政府指导价，纠正和防止垄断性经营的哄抬价格、谋取暴利。

全国统一景区对特殊群体（老人、儿童、学生、军人和残疾人等）的门票优恵标准。对港澳台同胞中的特殊群体实行国民待遇。提倡对外国游客中的特殊群体实行国民待遇。完全实行市场指导价的景区可以参照统一标准自行制定特殊群体门票的优恵办法。

目前我国的社会发展阶段和经济发展水平还不具备美国、西欧等国那样把国家公园的保护建设经费由政府包揽的条件。以国有自然风景和历史文化资源为基础的旅游景区，改革开放后各类社会资本不同程度地参与开发、经营，尽管其资源基础属于公共性质，但它的建设、经营和保护的投入不可避免地受市场因素的制约。

景区的公共资源是全民的，景区资源及其维护、服务的主体是公共财政，是全体国民负担的，但入内观光游览只能是一部分人，而且是一种私人的休闲消费，仍需以商品形式在市场上运行。游人在景区内的活动是对风景资源的一种消耗，并需要提供服务设施和人力劳务，为此按照商品交换的原则由消费人负担或部分负担休闲的社会成本，符合市场经济的正常规则，也符合社会公平性的原则。

总之，在国有景区门票问题上，既要坚持公共资源产品的公益性、遏止门票价格过高的倾向，又要坚持合理门票的积极作用、发挥景区门票的市场杠杆和建设性作用。

王兴斌 致国家发改委征求景区门票建言栏的专文