尽管景区“一票制”争议不断，但至今仍有一些景区在积极实行着。今年6月29日，中国商报•旅游导报以《景区门票“一票制”如何跟上时代步伐》为题，对围绕景区“一票制”的两种观点进行了深入报道，其中，赞成者认为“一票制”能够节约管理成本、增加景区收入；反对者则认为“一票制”存在“捆绑销售”之嫌，变相增加了游客的游览成本。该报道刊发后，一些网友纷纷发表评论，或反对或支持景区“一票制”。

不管景区门票该如何收取，一个始终绕不开的问题是，景区门票收入究竟去哪儿了？

中国商报•旅游导报记者调查发现，有些景区的门票收入成了地方政府的“提款机”、企业的“唐僧肉”、个人的“小金库”，门票收入去向可谓是五花八门，甚至有一些景区的门票收入去向根本就不明不白。受访的业内专家认为，景区门票收入如何分配应完善立法、依法确定，而且必须要尽快研究和推进景区管理体制改革。

景区门票收入究竟去哪儿了

自今年6月1日起施行的黄山市旅游景区门票及相关服务价格管理实施细则规定，景区门票价格原则上实行“一票制”。事实上，早在2009年，黄山市物价局就在关于调整黄山风景区门票价格的批复中明确，黄山风景区门票实行“一票制”。

根据黄山旅游发展股份有限公司公布的《2018年黄山景区门票、索道票价格政策》，黄山风景区2018年继续执行2009年5月1日调整以来的门票价格，即平旺季每张为230元，冬游期每张为150元，这意味着黄山风景区的门票已经连续9年未涨价了。

“尽管连续9年未涨价，但是黄山风景区的门票价格依然不低。根据年初政府工作报告提出的‘降低重点国有景区门票价格’，黄山风景区的门票还应当降价。”一位关注景区门票价格的业内人士对中国商报•旅游导报记者说。

黄山旅游2017年年报显示，2017年全年景区共接待进山游客336.87万人次，实现营收178390.68万元。此外，黄山旅游2018年的目标任务为全年接待进山游客346万人。这么多的门票收入，最终都去哪儿了？

自今年1月1日起施行的黄山市实施《黄山风景名胜区管理条例》办法规定，黄山风景区管理委员会应当依法征收风景名胜资源有偿使用费，黄山风景区内经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。黄山市物价局2009年在前述批复中明确，黄山风景区门票价格内含遗产保护费23元、旅游发展专项资金6元。

根据黄山旅游公司于1996年8月13日与黄山风景区管理委员会签订的关于授权管理黄山风景区门票事宜的协议，黄山旅游公司每年应将门票收入减营业税及附加和票房成本后净额的50%按季支付给黄山风景区管理委员会，作为黄山风景区门票专营权使用费，期限至2036年底。黄山旅游2017年年报显示，黄山旅游为黄山管委会代收资源有偿使用费、门票专营权使用费和遗产保护费，共计3.57亿元。

无独有偶。根据1997年5月峨眉山旅游股份有限公司与峨眉山风景名胜区管理委员会签订的关于委托经营峨眉山风景区游山票事宜的协议以及补充协议约定，按游山票收入扣除游山票制作费、游山票房全部管理费用、游客人身保险费、峨眉山旅游风景保护基金等并交纳营业税后的50%支付给峨眉山风景名胜区管委会。“除了有关税费、成本以及资源有偿使用费、门票专营权使用费和遗产保护费之外，剩下的基本上都是公司的。”前述业内人士说。

在门票收入分配之后，管委会和景区运营方该如何使用这笔钱？一般而言，管委会将这笔钱用于景区生态保护和环境建设，景区运营方将其投入到景区建设维护中。然而，并不是所有景区都将门票收入用于保护和建设。

“除了民营景区外，一些国有景区的门票收入去向五花八门：有些被用于与景区没有直接关系的政府工程，有些被用来支付当地发展旅游业的广告费，有些被用于为个别官员购买新款摄影器材，有些甚至成了个人的‘小金库’……”在提及国内景区门票收入的去向时，某业内人士对中国商报•旅游导报记者这样说。

海南省旅游协会秘书长王健生曾对媒体坦言，国内一些景区门票收入往往变成了个别地方政府的“提款机”。北京联合大学教授窦群说：“在地方政府眼里，景区门票收入虽不算多，但却是真金白银。就像‘印钞机’，每天都有进账。”

除了有关部门之外，一些企业也会从门票当中“抽成”。比如，曾有两家公司分别从张家界的门票中提取了公路建设费，而其建设的公路并非景区内部道路。业内人士认为，除了监管不到位等原因外，相关的法律法规缺位也导致景区门票收入几乎处于失控状态。

亟待立法推进管理体制改革

自2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》规定，风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理，以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。显然，根据上述规定，对于风景名胜区的门票收入，其使用范围已被限定。但是，在实际操作中，上述规定只是概括性的，显得过于笼统，门票收入的具体使用范围究竟有哪些、资源有偿使用费如何收取等都没有具体说明，更没有具体的实施办法，所以，地方上就拥有了较大的自由裁量空间，于是也就有了五花八门的门票收入去向。

仅就风景名胜资源有偿使用费而言，由于国家尚未正式出台风景名胜资源有偿使用费征收办法，所以一些地方至今也未收取相应的费用。比如，原本拟上市的普陀山旅游发展股份有限公司始终未履行缴纳风景名胜资源有偿使用费的义务，其首次公开发行股票招股说明书（申报稿）载明：“根据风景名胜区条例有关规定，风景名胜区内的经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。但截至目前，国家和浙江省均未正式出台风景名胜资源有偿使用费征收办法。根据浙江省财政厅、浙江省物价局《关于征收普陀山风景名胜区资源有偿使用费的批复》（浙财综字〔2008〕114号）及普陀山管委会的书面确认，暂不征收普陀山风景名胜区资源有偿使用费。”

然而，也有一些地方为了确保风景名胜资源的有效保护和合理利用，出台了风景名胜区资源有偿使用费管理办法。比如，张家界市2015年制定了武陵源风景名胜区资源有偿使用费管理办法，该办法明确，资源有偿使用费是市政府依法向在武陵源风景名胜区内经营并取得经营收入的单位和个人征收的使用费，其收入属政府非税收入，应当严格实行预算管理，并做到专款专用。

或许是意识到了部门监管缺位、法律法规缺失的问题，一些地方为了规范风景名胜区门票收入管理，专门制定了风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入管理办法。比如新疆维吾尔自治区2012年制定了新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜门票收入管理办法。该办法规定，风景名胜区管理机构收取的风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入，全额上缴同级地方国库。风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜区门票收入纳入同级财政预算管理，专项用于风景名胜区资源的保护和管理，以及风景名胜区内财产所有权人、使用权人损失的补偿，不得平调、截留或挪作他用。

北京理工大学经济学教授胡星斗说，要有效规范景区门票收入管理，避免景区沦为“提款机”“唐僧肉”“小金库”，亟待以立法的形式将门票收入的具体使用范围明确下来。此外，还应当推进景区尤其是国有景区公开景区账本，主动接受社会公众的监督，以保障消费者的知情权和决定权。

中国社科院旅游研究中心主任宋瑞认为，从根本上解决门票问题，研究并推进景区门票价格管理体制改革，以及研究、推进其背后的景区管理体制改革，已经迫在眉睫。

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景区门票“一票制”如何跟上时代步伐

我国旅游法明确，将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。也就是说，实行“一票制”的景区不能以“一票制”取代单项票，游客可自愿选择购买联票（套票）或单项票。近年来，一些地方的旅游景区由于采取“一票制”方式而引发争议，一些景区因强行出售联票、套票屡遭游客投诉。此外，一些景区过分依赖门票收入、门票价格虚高、捆绑销售门票、不合理的“园中园、票中票”等一直饱受诟病。

记者注意到，尽管“一票制”争议不断，但仍有景区积极推行。比如，位于山东省青岛市的崂山风景区决定自今年7月16日起执行“一票制”。但是崂山风景区并不排除单项票，而是“一票制”门票和各游览区单项票同时销售，供游客自愿选择购买。

“一票制”不排除单项票

作为国务院批准的第一批国家重点风景名胜区以及著名的全国5A级旅游景区，今年4月至5月，井冈山景区因采用“一票制”方式接连遭到游客的投诉。游客的投诉理由是，如果只游览井冈山景区的某个景点，购买190元的套票是唯一的选择，单个景点不售票。井冈山管理局门票管理处回复表示，井冈山风景名胜区入区门票实行“一票制”管理。票价实行淡旺季价格，旺季为190元/人次，含龙潭、黄洋界、水口、杜鹃山、茅坪八角楼等21处景点。

“其实，早在1999年，官方就有‘一票制’的规定。”国内某4A级景区的一名工作人员对中国商报•旅游导报记者说。记者通过梳理已掌握的相关资料发现，1999年1月19日，由原国家计委作为价格（1999）48号文件发布的游览参观点门票价格管理办法明确：“游览参观点门票应实行一票制”。次年12月11日，原国家计委修订后的游览参观点门票价格管理办法开始实施，该办法仍规定“游览参观点门票应实行一票制。”2007年1月29日，国家发改委发布的关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知也明确“原则上实行一票制”。2008年4月9日，国家发改委等八部门联合发布了关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知，再次明确“游览参观点原则上实行一票制”。

有了官方多次明示“一票制”，一些景区积极响应并实施涵盖景区众多景点的“大门票”。2015年3月，原国家旅游局在全国景区行业启动开展了为期三年的创建“全国旅游价格信得过景区”活动。该活动对参与创建景区限定了六条承诺条款，其中第一条便是“景区一票制”。当年，包括井冈山在内的1801家旅游景区成为了首批“全国旅游价格信得过景区”。

然而，在实施“一票制”的过程中，一些景区相互攀比、竞相涨价，甚至出现了以“一票制”、不同景区联票的形式变相提高门票价格的现象。对于这种现象，社会反响强烈，自然也引起了有关部门的注意。国家发改委联合原国家旅游局于2015年9月6日发布的关于开展景区门票价格专项整治工作的通知中说：“部分景区违反价格政策规定，以各种形式变相提高门票价格，扰乱了旅游市场价格秩序”。

一位长期关注旅游发展的业内人士对中国商报•旅游导报记者分析说，对于景区而言，实行“一票制”主要有三个好处：一是有利于吸引游客去冷门景点游玩，提高游客的单个消费额，从而增加整个景区的门票收入；二是可以减少售票、查票等环节，从而节约人力成本和管理成本；三是有利于景区的大数据整理，增强景区的宏观调控能力，便于正确决策。

上述业内人士认为，由于缺乏正确的引导等种种原因，一直以来，“捆绑销售、缺乏其他选择”都是“一票制”留给游客的印象。而其实从1999年开始，官方在明示“一票制”的同时也明确规定了景区内单独设置门票需要审批、游客自愿选择普通门票和联票。井冈山景区实施“一票制”并无可厚非，其错就错在排除了单项票，使游客别无选择。最新的消息是，井冈山管理局正在研究“一票制”和单点票共同运行的管理机制。目前，相关工作已启动申报程序。

我国旅游法还明确，将不同景区的门票或者同一景区内不同游览场所的门票合并出售的，合并后的价格不得高于各单项门票的价格之和，且旅游者有权选择购买其中的单项票。也就是说，实行“一票制”的景区不能以“一票制”取代单项票，游客可自愿选择购买联票（套票）或单项票。

警惕变味儿的“一票制”

为了整合相关景点、打造“大景区”的概念、提高消费者黏度，以“拴”住游客，进而增加旅游收入——这是一些地方推行“一票制”的初衷。

然而在实践中，一些景区的“一票制”开始变味儿，偏离了正常轨道。一些景区的“一票制”名曰让利，实则是隐性涨价，更有甚者，行“捆绑销售”之实，变相增加了游客的游览成本。

“游览参观点内缆车、观光车、游船等交通运输服务价格应单独标示，单独销售，不得与门票捆绑销售。”国家发改委等八部门于2008年4月9日联合发布的关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知中如此明确。国家发改委于2010年4月23日发布的关于做好法定节假日期间游览参观点门票和道路客运价格管理工作的通知再次明确，各地不得将不相关的游览参观点捆绑为一个游览参观项目并收费。

自2013年10月1日起施行的旅游法也明确规定，景区内的游览场所、交通工具等属于景区门票之外的“另行收费项目”。但是，一些景区实施的所谓“一票制”，把交通工具收费项目与景区门票捆绑在一起“打包”销售给了游客。2015年9月24日，国家发改委通报了八起门票违规收费案，其中就有内蒙古兴安盟阿尔山国家森林公园景区违反自愿原则，将景区观光车票（105元/人）与景区门票（180元/人）捆绑销售的情况。

中国商报•旅游导报记者前不久赶赴河南洛阳部分景区进行调查采访时发现，个别景区存在涉嫌违规销售“套票”——景区门票与索道和住宿项目捆绑销售。此外，甚至还存在将电影院的门票与景区门票捆绑在一起销售的情形。

“并不是所有的景区都适合‘一票制’，要对景区属性进行具体的细分。目前，在我国，景区门票及相关服务价格依景区属性分别实行政府指导价、政府定价或市场调节价。一般而言，利用公共资源建设的景区门票实行政府指导价或政府定价，非利用公共资源建设的景区门票实行市场调节价。”一位不愿透露姓名的旅游专家对中国商报•旅游导报记者说。

记者注意到，自今年2月1日起施行的江苏省景区门票和相关服务价格管理办法规定，景区门票和相关服务价格实行政府指导价或者市场调节价。实行政府指导价的景区门票原则上实行“一票制”。该省此前的相关办法只是规定“门票实行一票制”，而并未限定是何种属性的景区。

“对于实行市场调节价的景区，不能强迫其采取‘一票制’。”上述专家认为。据悉，国家发改委价格司正在研究进一步完善景区门票价格形成机制的政策文件。日前，国家发改委价格司在国家发改委门户网站上开设了“我为建立完善重点国有景区门票价格机制建言献策”专栏，请社会各界人士围绕完善价格形成机制、规范价格秩序、降低重点国有景区门票价格等提出意见建议。

文化和旅游部副部长李金早前不久在一次会议上透露，将制定出台景区门票价格改革与管理文件。要按照要求推进国有景区降价工作，甚至有些景区可以免费。非国有景区也要有所行动，不要搞不合理的高价，圈地收门票不是未来的发展方向。