中国风景名胜区是在自然和文化共同作用下，经过千年传承而发展形成的，深受中华文明理论体系的影响。中国风景名胜区制度自改革开放初期形成，已经成为具有自身特点的风景名胜区系统、技术支撑体系和属地管理方式。

“建立国家公园体制”是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，党的十九大进一步提出 “建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的具体要求。针对这一要求，《建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》已由中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过，这将全面指导我国自然保护地体系的改革。

在这一背景下，

风景名胜区制度何去何从，

在新的自然保护地体系中占有怎样的地位，如何传承和发展已经形成的优秀保护传统，

如何借自然保护地体系改革之机解决现状问题并规避潜在风险，

是当前亟须考虑的问题。

本文旨在梳理我国风景名胜区制度的起源，主要考察改革开放初期至《风景名胜区暂行管理条例》颁布的制度形成过程，以期澄清历史，承前启后。

 文章分3个部分详述了风景名胜区制度的建立过程。

第一部分为风景名胜区制度问题的提出阶段，回顾了新中国成立之初特殊历史时期对风景资源的影响，以及风景资源遭到破坏和管理上的空白开始引起重视的过程；

第二部分为风景名胜区制度的建立过程，梳理出5个方面的主要过程，（1）风景资源问题逐渐从城市园林绿地中分化出来，（2）主管部门确立，（3）主管部门与相关部门的协调，（4）调研与借鉴美国国家公园体系，（5）对全国范围的风景名胜资源进行了调查和第一批国家重点风景名胜区（后改称为国家级风景名胜区）。

第三部分为风景名胜区制度的初期发展，主要包括对外交流与对内培训、理论与时间研究、法制化进程的开端3个方面的进展。

梳理风景名胜区制度建立的过程，可以得到以下结论。

在认识层面，风景资源相关问题逐渐从城市绿地中分化出来成为相对独立的研究和管理对象，对风景名胜区名称的讨论和确定，初期开展的各项调查和多学科研究，《暂行条例》的讨论过程和核心内容的确定等历史过程，都反映出当时的决策者和研究者对我国风景资源本质特征的认识，尤其是对风景名胜区的珍贵价值、对中华民族传统文化的独特传承作用，以及风景资源的复杂性和整体性等特征，都已经有了比较清晰的认识，也反映出当时开放而积极的心态。

在制度建立方面，风景区管理议题最早由住建部门提出，初现于1963年的部门文件，国务院于1979年正式提出风景区由住建部门归口管理。风景名胜区制度的建立基于当时我国著名的、为数众多的名山大川面临威胁却并无管理的现象，该问题是在城市建设的相关调研与讨论中被提出的。这也是为什么风景名胜区归口管理部门为建设部门的主要原因。

在制度设计层面，风景名胜区制度设计的过程中，进行了较为充分的、多学科参与的讨论甚至争论，也不乏对美国国家公园体系及其管理制度的直接了解和借鉴。制度建立初期对于相关部门利益的协调做出了很大努力并取得了成效，但我国自然保护地管理部门的利益纷争已初现端倪，建设部门的协调力度有限。

在法制建设层面，风景名胜区制度建立之初就开始了法制化进程，这在当时的历史条件下既是难得之举，也颇具成效。

纵观风景名胜区制度建立初期的发展历程，不难看出当时研究者与决策者的担当与胸怀。尽管制度无法尽善，之后的发展也不乏问题，但我国风景名胜区制度的创立还是走出了一条符合国情、实事求是、冰解的破、集思广益、有法可依的创新之路，风景名胜区成为一类荟萃自然之美与人文之胜的具有中国特色的重要自然保护地。值此自然保护地改革之计，回顾历史，鉴往知来，权当引玉之砖。

                                                                                                   撰  文

   赵智聪  清华大学建筑学院景观学系助理教授  

杨   锐  清华大学建筑学院景观学系系主任