【摘 要】2016年，国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）并指出“研究打造国家步道系统”。关于我国研究打造国家步道系统的意义、价值、理论支撑、技术创新以及实施路径等问题，值得深入探讨。

1、国家步道研究缘起

步道（Trail）是以徒步为主，兼顾骑行、骑马、轮滑等多种户外休闲用途的通道（不同于城区人行道、景区游步道），一般不允许机动车通过^[1]。步道以户外、郊野为特色，以自然教育、文化体验、远足露营为主要功能，以因山就势、就地取材为特点，路面材质主要采用软性、生态材质，不崇尚过度的人为工程化干预。

上世纪20年代，步道肇始于美国，并逐步在欧洲和亚洲部分国家及地区得到蓬勃发展。从国际经验看，国家步道是国家基础设施的重要组成部分，是国家形象的重要组成元素，是肩负生态教育、遗产保护、文化传承、休闲服务、经济增长等诸多使命的自然与文化综合体^[2]。

2010年以来，我国各地陆续开展步道建设。2016年，国务院办公厅以中央政府文件的形式正式提出“研究打造国家步道系统”。然而，关于国家步道系统的定义、分类、遴选、评定及规划设计技术规范，目前既无政策文件加以细化落实，又无针对性、系统性的研究成果作为支撑。 

2、国家步道研究意义

2.1 发展步道符合国际经验与潮流

1921年，美国设计师本顿·麦凯（Benton MacKaye）发起并规划世界上首条步道――阿帕拉契亚步道（the Appalachian Trail）^[3]。1968年，美国总统林登·约翰逊签署《国家步道系统法案》（National Trails System Act），确立了国家步道制度^[4]。1993年，美国设立国家步道日（National Trails Day），在每年6月的第1个星期六开展专门的纪念、庆祝活动^[5]。目前，美国已建成世界上最成熟、完善的国家步道系统（National Trails System），国家步道遍布全美50个州，总长度超过10万km。在美国国家步道系统中，国家风景步道（National Scenic Trails）、国家历史步道（National Historic Trails）等级最高，须经国会审批和认定；国家休闲步道（National Recreation Trails）和连接步道（Connecting or Side Trails）等级较低，由内政部或农业部秘书处授权认证，申请和设立相对简单^[6]。国家风景步道具有跨区域、长距离的特点，例如，美国的阿帕拉契亚国家步道长3200km，太平洋山脊国家步道长6824km。此外，美国还有地方级步道，由州或地方政府设立。

国家步道系统已成为美国国民乃至世界游客远足徒步与户外露营、感受美国自然与文化遗产的理想场所，成为展示美国大国形象和文化自信的窗口。与此同时，在欧洲以英国等国为代表，在亚洲以日本等国家和地区为代表，国家步道也得到较好发展。

2.2 发展步道是落实中央关于“实施全民健身国家战略”“打造国家步道系统”的精神要求

2011年，国务院印发的《全民健身计划（2011-2015年）》（国发〔2011〕5号）指出，建设健身步道、登山道等户外运动设施。

2014年，据新华社报道，习近平主席担任某登山协会名誉会长并表示：“其他名誉会长我从来不当，登山协会名誉会长我要当。我当名誉会长，可以推动全民登山运动，运动可以给百姓带来幸福。”同年，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号），将全民健身上升为国家战略。

2016年，国务院办公厅印发《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）指出，充分挖掘水、陆、空资源，研究打造国家步道系统。

2.3 发展步道是展示国家形象与文化自信的内在需要

中国现有丝绸之路等37项世界文化遗产、可可西里等14项世界自然遗产、泰山等4项世界文化与自然双重遗产，现有世界遗产共55项，居世界第一。中国拥有丹霞地貌、喀斯特地貌等富有代表性的地貌区域，现有世界地质公园39处、国家级风景名胜区244处、5A级旅游景区280处，正在开展国家公园试点工作。

国家步道能将优质、分散的自然与人文资源串联形成线性廊道，既能展示中国具有典型性、代表性的自然资源与地貌景观，又能展示丝绸之路、茶马古道等线性文化遗产^[7-12]，成为向世界展示中国大国形象、彰显文化自信的窗口。

2.4 发展步道是构建国民休闲空间、增进民生福祉的必然要求

《国务院办公厅关于印发国民旅游休闲纲要（2013-2020年）的通知》（国办发〔2013〕10号）指出，完善国民旅游休闲公共服务，推进具有中国特色的国民旅游休闲体系建设。

据世界卫生组织调查，全球75%以上的人群处于亚健康状态。根据中华医学会调查，中国城市白领亚健康比例超过76%；人们健康消费支出明显增加，其中33.6%的人采取运动健身方式。人们旅游已与健康挂钩，寻求身体和心理的双重放松。尤其是新冠肺炎疫情之后，人们的户外休闲与养生健康旅游需求会进一步彰显，人们的健康理念将实现 “生病就医→疾病提前预防→健康生活方式→户外休闲运动→养生健康旅游”的根本转变。

国家步道能串联沿线诸多自然资源、文化遗产及风景名胜，是国民户外交往、休闲运动、康体健身、景观欣赏、身心娱悦的廊道空间，能使人们远离都市喧嚣，用双脚丈量国土资源，接受自然和环境教育，亲身体悟文化遗产，获得深度文化体验，提高居民健康水平和幸福指数。

2.5 发展步道是增加基础设施投资、拉动国民消费的创新举措

发展步道能有效增加基础设施投资。综合比较中、美两国的国土面积、人口规模、人均GDP发展态势等因素，据笔者估算，中国国家步道系统长度预计可达20-30万km，各类步道总长预计远超100万km，建设国家步道系统预计拉动基础设施投资2000-3000亿元，各类步道建设投资预计超过1万亿元。

发展步道能有效拉动国民消费。以英国为例，徒步是最受人们喜爱的户外活动，占所有户外活动的76%；徒步者占全国总人口的27%以上，每年人均参与徒步活动10次以上^[13]。据初步统计，我国户外运动爱好者已达1.3亿人，其中每年长距离徒步穿越人群在500万人以上^[14]。根据2019年国民经济和社会发展统计公报，我国全年人均出游4.3次，人均旅游花费953元。若按户外爱好者平均每人每年户外运动5次、非爱好者平均每人每年户外运动1次、每次户外运动人均花费200-400元计，预计每年我国步道带动国民旅游休闲综合消费达3920-7840亿元。

2.6 发展步道是促进乡村脱贫、助力乡村振兴的有力手段

国家步道及其连接线、支线将延伸至乡村地区，配套接待设施可主要依托沿线的乡镇、村落设置，使镇村成为步道沿线消费的重要节点，将高效助力乡村地区脱贫和乡村振兴。 

3、国家步道研究价值 

3.1 国家步道研究具有重要的科学价值

2008年，国内学术研究首次引入美国步道（Trail）概念^[15]。尽管2016年中央政府文件正式提出“国家步道系统”的概念，但至今关于国家步道系统的研究仍处于概念探讨层面^[1,16-17]。

在步道界定方面，中国登山协会将登山健身步道定义为以登山为基本方式，在山地上修建的、以健身为目的的步道（区别于游步道等）。原国家林业局指出，国家森林步道将是未来国家步道的基础线路和重要组成部分^[2]。国家体育总局指出，健身步道包括登山道、健走道、骑行道。在北京等地实践中，步道是以步行为主兼顾多种户外休闲用途的通道，并根据使用者需要，丰富完善步道服务设施类型。

总得来看，我国国家步道系统研究尚处于探索阶段，在国家步道的定义、分类、构成方面的研究远未达成共识，在国家步道的遴选、评定、规划设计及建设规范等方面的研究大多处于空白状态。

3.2 国家步道研究具有巨大的应用价值

当前全国各地步道规划建设方兴未艾，不断掀起热潮。自2010年浙江宁海建成全国首条国家登山健身步道以来，山西、北京、内蒙古等地陆续开展登山健身步道建设，其中2016年中国登山协会推出的15条国家登山健身步道规划总长超过2770km。2013年，北京市实施《北京顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》，一期建成步道125km。2015年，北京市编制完成《北京市旅游休闲步道总体规划》，决定在“十三五”时期全市建设步道3000km^[6]。2016年，广州市宣布将规划构建登山健身步道系统1000km。2017年，原国家林业局推出首批5条国家森林步道的示范建设工程，总长约10007km。2018年，国家体育总局等12个部委联合印发的《百万公里健身步道工程实施方案》指出，到2020年力争在全国每个县（市、区）完成300km左右健身步道建设，全国建成健身步道总长约100万km。

在国家步道分类探索方面，中国登山协会提出的“国家登山健身步道”以服务于登山健身为目的，对步道依托的区域特征、资源品质要求较低，每条步道一般在30km以上。原国家林业局提出的“国家森林步道”以穿越有代表性的森林资源区域为目的，每条步道一般在1000km以上。然而，中国登山协会发布的《国家登山健身步道标准（修改稿）》至今未成为正式的协会标准，除原国家林业局印发《国家森林步道建设规范》（LY/T 2790-2017）以外至今仍未发布有关认定细则及程序。

上述两类冠以“国家”之名的步道与国家步道所应具备的典型性、代表性及高品质的要求存在差距。若不及时加以研究引导，未来或可出现国家地质步道、国家风景名胜步道、国家滨水步道、国家农业步道、国家旅游步道、国家文化步道等概念。因此，开展国家步道的分类、遴选及评定研究迫在眉睫，以指导各地正在探索的国家步道规划设计及建设实践。

3.3 国家步道研究具有重大的技术价值

国内学者在步道规划前期调研^[18]、游步道选线^[19]、游步道设计^[20]等方面做出探讨，针对国家登山健身步道的选线从难度因素、吸引因素、避让因素三个方面构建评价因子，开展国家登山健身步道的建设适宜性评价、线路规划及技术研究^[1,21-23]。然而，在国家步道的遴选方式、评定方法、规划设计技术、建设施工标准及运营管理规范等方面，尚缺乏针对性、基础性、系统性的研究。

综上所述，开展国家步道研究既可作为中央引导国家步道系统发展的决策参考，又可成为地方创建国家步道的理论指引，也有助于推进国家步道系统规划设计技术发展，进而指导全国步道规划设计及建设实践。 

4、国家步道研究建议

针对我国国家步道发展实际，亟需深入开展涵盖国家步道“定义与分类→遴选标准→候选名录→创建评定方法→规划设计技术→建设施工标准→运营管理规范”全过程的系统性研究。

4.1 关于国家步道系统的定义、分类及构成研究

借鉴海外成熟的国家步道发展经验，结合我国实际，研究界定国家步道系统的内涵与外延。

关于步道定义。步道是以徒步为主、兼顾骑行等多种户外休闲运动方式的通道，不同于城区人行道、景区游步道。

关于步道系统。步道系统是由步道自身、沿线串联的资源景观单元和其所依托的区域载体以及附属生态环境等四类空间要素构成的线性廊道。

关于步道等级。建议将我国步道系统分为：（1）国家步道系统，即在特性、价值、功能等方面具有国家代表性、典型性和示范性的步道，须由国家权威部门认定；（2）地方步道系统，即由地方政府资助或认定的具有地方特色与价值的步道系统。地方步道可通过国家步道的评定程序，申报纳入国家步道系统。

关于国家步道。国家步道是具备长距离、跨区域的线路特征，串联穿越具有国家典型性与代表性的自然地域或线性文化遗产，且适宜人类户外休闲需要，并由国家权威部门认定的高品质步道。

关于国家步道分类。从国际经验来看，国家步道是最具有典型性、代表性的最高品质步道，其标准应高于“国家登山健身步道”“国家森林步道”，国家步道分类宜简化、实用。根据我国自然地域空间特征与线性文化遗产分布特点以及国民户外休闲需要，建议将国家步道系统划分为三大类型：（1）国家自然步道，即串联具有国家典型性、代表性和中国特色的自然区域、地形地貌与景观地域，满足人们徒步远足、自然教育需要的高品质步道；（2）国家人文步道，即依托具有国家重要历史价值与意义的线性文化遗产而设置，满足人们走读历史、探究文化渊源需要并彰显国家文化自信的高品质步道；（3）国家休闲步道，即位于城市郊野区域，串联优良的自然与人文资源及景观单元，满足人们户外休闲游憩需要的高品质步道。

4.2 关于国家步道的遴选、评定及名录研究

由于我国国家步道发展尚处于探索阶段，宜将国家步道建设分为遴选与评定两个阶段。在遴选阶段，研究制定国家步道遴选标准，评出国家步道载体的候选名单，指导后续国家步道的分期分段创建。

关于国家步道遴选。在国家步道遴选阶段，通过中外比较研究，凝聚专家智慧并达成共识，形成适用于中国国家步道系统的遴选标准与方法。建议国家步道系统的遴选因素着重考虑：（1）步道依托区域载体的空间特征，即自然或人文步道所依托的区域载体是否具有跨区域、长距离的空间特征，休闲步道所依托的城市是否达到一定规模；（2）步道沿线资源景观的价值，即自然或人文步道串联的自然、人文资源及景观单元是否具有国家典型性、代表性和中国特色，休闲步道沿线是否具有较高的资源景观与休闲游憩价值；（3）步道适宜人类户外休闲运动，根据国家体育总局的要求，在海拔大于3500米的地段原则上不设置健身步道。

关于国家步道候选名录。通过文献研究和专家咨询，采取定性评价与定量评价相结合的方式，评出国家自然步道候选名录、国家人文步道候选名录。如大兴安岭、太行山、横断山、武夷山国家自然步道，丝绸之路、万里长城、大运河、茶马古道、长征线路国家人文步道等。根据城市人口规模、郊野区域资源景观价值以及户外休闲运动条件，研究提出国家休闲步道设置方案。

关于国家步道创建。在国家步道申创阶段，申报步道路段应首先位于国家自然步道或国家人文步道候选名录所属地段，或位于符合国家休闲步道设立标准的城市的郊野区域。在国家步道创建阶段，构建涵盖“设定评定因子体系→各地申报创建路段→获取申创路段的因子分值→确定因子权重→加权汇总得出综合评分→择优确定国家步道创建名单”全过程的国家步道评定技术方法。若申报路段近几年出现重大生态、安全、灾害问题或隐患，采取一票否决制，取消其申创国家步道资格。

4.3 关于国家步道规划、设计及建设技术规范研究

由于步道以三维空间为载体，为了克服传统二维空间规划分析方法的局限性，除采取文献研究、专家咨询、实地踏勘、定性分析等传统技术方法以外，应发挥大数据挖掘技术与3S空间分析技术的优势，基于中国徒步网、绿野户外网、六只脚户外线路网、新浪微博等网站，获取徒步爱好者分享的GPS航迹、感受体验和摄影照片，基于文本挖掘、语义网络分析、图像分析和空间位置分析等方法，研究户外爱好者偏好的线路及相关信息，发挥3S技术（RS、GPS、GIS）的空间信息采集、分析和表达优势，将其集成应用于基础数据获取、影响因子分析、步道建设适宜性评价、线路优化布局、服务设施配置及规划设计成果展示等国家步道规划设计全过程。

坚持生态为本，基于生态工法技术理念（Ecological Engineering Methods），研究形成我国步道规划设计技术规范。坚持以人为本，彰显人文关怀，研究制定步道路面设置、服务设施体系配置（如服务驿站、休息站、露营地、救助站、报警点、标识系统等）以及附属生态环境改善相关标准指引。

4.4 关于国家步道系统评定、发布及管理模式研究

结合2018年国务院机构改革精神，建议尽快探索形成由国务院统一管理的国家步道认定与发布制度。建议成立国家步道专家委员会，推进研究并确定国家步道系统的定义、分类、遴选标准、评定程序、名单发布及建设管理制度；在国家步道分类推进方面，建议由自然资源主管部门管理国家自然步道，文化旅游主管部门管理国家人文步道，城乡建设主管部门管理国家休闲步道；深化研究并细化制定各类国家步道的规划设计及建设施工规范；尽快启动编制中国国家步道系统规划，深化编制各省级行政辖区范围内的国家步道创建规划及实施方案；适时推动国家步道系统立法，以立法为基础建立中国国家步道制度，保障国家步道系统的有序管理、高效建设。

综上所述，通过深入研究、系统推进，尽快将我国国家步道系统建设成为自然教育与遗产保护的廊道、国际交流与交往的平台、展示大国形象与自信的窗口、国民旅游休闲与全民健身的场所、促进国民消费与扶贫增收的设施和提升民生健康与幸福指数的载体。

作者：丁洪建 中国城市规划设计研究院教授级高级规划师