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当前风景名胜区规划编制、报批和管理 面临的问题、诉求和建议

来源:中国风景名胜区协会


规划是风景名胜区保护、利用和管理的重要依据,是做好风景区工作的前提,也是影响到风景区保护和利用的关键。


为会员单位提供规划建设等方面的咨询服务,了解全国各风景名胜区在规划建设等方面存在的问题,同时向政府主管部门反映会员单位的意见和诉求是风景名胜区协会职能的重要体现。

风景名胜区自1982年设立以来,在风景名胜区的规划编制和审批管理等方面出台了一系列的法律法规、部门规章和技术标准,对风景名胜区的发展起到了很好的推动作用。而在当前建立国家公园体制、完善保护地规划管理制度的过程中,随着保护指导思想的进步、职能的整合、主管部门的变更,凸显出了一些亟待解决的问题。根据各风景区的呼吁和反映,协会收集了这些方面的问题进行了汇总,提出了以下一些看法和建议,供各风景区和主管部门参考,希望能有助于主管部门下一阶段的决策。

一、问题

1.法律法规和相关规范性文件的适用性问题

法律法规、部门规章、技术标准等是规划编制的依据。自风景名胜区体系建立以来,国务院、部委颁布了诸多相关规范性文件。在机构和行政体制改革之后,风景名胜区的相关职能移交到林草局,之前的法律法规和规范性文件是否仍然试用?


在全面实施依法治国, 推进社会主义法治国家建设的改革背景下,必须以法治思维与法治方法协调自然保护地体系建设过程中复杂的功能矛盾与多元利益冲突。

主管部门的变更,《风景名胜区条例》也面临着修改完善,国土空间规划编制在即,风景区规划又如何与国土空间规划进行衔接或者整合?如何协调三区三线的划定和风景区规划的关系?又恰逢一大批风景名胜区的总体规划于2020年到期,当前的风景区规划编制工作应如何开展?

地方管理部门以及各规划编制单位都迫切希望出台新的文件(指导意见或办法),以指导规划的编制和报批。需要尽快出台相应的指导意见或办法,让各项工作有章可循。国家公园体制改革实践迫切需要完善自然保护地体系建设的顶层设计。

2.规划审核周期长的问题

风景区总体规划、详细规划等法定规划一直以来面临着报批周期长的问题,过长的审批周期严重制约了地方的保护和管理工作。

过去总体规划的报批少则需要2-3年,多至花费近十年的时间。总体规划审批的周期过长同步影响到详细规划的编制、报批以及项目的实施。风景名胜区保护和发展的关键因素之一在于能否合理安排风景区内的各项建设并加以落实。

在快速发展的时代背景下,若要依托总体规划去事无巨细设想好所有的问题和解决办法,无论是从保护的角度还是发展利用的角度都不利于风景区及周边区域社会的发展。希望这个问题在此次规划体制改革中能受到相关部门的重视。

规划体制改革要如何处理规划审批周期过长的问题?

在职能机构整合调整之后,是否能加快审批进程,明确报批之后各环节的审批时间,明确审核周期?

3.重大建设项目概念问题

风景名胜区在实际管理过程中衍生出了一个概念:重大建设项目。那么什么是风景名胜区内的重大建设项目?

目前,对风景区内的重大建设项目的概念并没有一个完整、清晰的法律依据。相关概念依据:在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。——《风景名胜区条例》(2006)(中华人民共和国国务院令第474号)

“国家级风景名胜区内重大建设工程主要是指:1、公路、索道于缆车、水库;2、大型文化、体育与游乐设施;3、旅馆建筑;4由国务院建设主管部门认定的其他重大建设工程。”——《风景名胜区条例释义》(2007)(不具备法律效力)(国务院法制办农业资源环保法制司 / 建设部政策法规司、城市建设司编)

截至目前,《风景名胜区条例》或其他规范性文件均未对风景名胜区内重大建设工程项目给出明确的定义或者范畴。在实际操作过程中,仍有诸多项目及其规模处于难以界定的状态。各风景区在实际工作中对这个概念存有疑义。应尽快以法定形式明确相关概念和范畴。

4.保护地边界调整问题

国家公园体制改革面临不同保护地之间的协调统一,如何进行归并整合是下一步的首要工作,其中突出的一个问题就是边界的调整和重新划界。

(1)划定方式

目前较多风景名胜区都出现和自然保护区范围重叠的问题,后续应如何进行界定、划分、取舍、调整?

目前在实践过程中已经获得有部分反馈:“按同级别保护强度优先、不同级别高级别优先的整合原则,提出机构整合和相关规划调整方案,落实保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求,实现一个保护地一套机构、一块牌子的整合目标,调整过程应当注意避免造成自然保护地破碎化、孤岛化”——《国家林业和草原局自然保护地管理司关于广西花山国家级风景名胜区总体规划审查意见的函》〔2018〕24号


花山风景名胜区


保护地重叠情况

实际上,保护地重叠情况复杂多样。目前同层级法律法规之间并未作出协调,《风景名胜区条例》和《自然保护区条例》对于已重叠交叉的区域,两者的规划和管理权限在各自的法律法规中都没有界定。目前所提的几个原则依然很难指导具体操作,实际划分过程中面临的问题非常复杂。

应出台相应的规划指导细则。应避免过于简单化,避免一刀切,遵循实事求是,因地制宜的原则等。

(2)风景区内存在居民聚集区所引发的问题

目前风景名胜区的范围大多包括很多村镇在内。针对这个现象,很多风景区经过多年的保护实践工作,现在回头来看,反映出当初申报的时候范围划定的不够科学合理。

同样作为国务院行政法规的《村庄和集镇规划建设管理条例》对于风景名胜区内的村庄、集镇规划的管理没有作出衔接和协调的相应规定,如此则为村庄、集镇规划管理游离在风景名胜区管理机构的统一管理之外提供了法律条件。

这些问题的存在,使风景名胜区所属的相关地方政府往往会从地方利益出发,在规划、建设和管理的各个环节钻空子,给风景区的保护管理造成了很大的压力,使风景区主管部门面临两难的境地。

(3)审批程序

有关风景区边界调整的修改程序目前是怎样的?

国家级风景名胜区和自然保护区作为国务院审批确定的保护地,其范围的调整是否仍旧需要报国务院审批修改?是由省人民政府报国务院还是由国家林草局报国务院?规划体制改革后,主管部门能否批准修改国务院确定的范围,由国家林草局进行最终确定?

目前多个省区已经正在进行国土空间规划的编制,并有提出,到2020年底基本完成国土空间总体规划的编制,那么要进行边界范围调整的保护地与之应如何协调?正在进行边界调整的方案(还未经主管部门批准)如何被合法纳入国土空间总体规划当中?还是要先将方案报至主管部门或者国务院审批确定之后再纳入到国土空间总体规划当中?这又将是一个很长的周期。还是说现阶段只能将已经批准的保护地边界作为国土空间规划的一部分?后续再想要进行边界的调整又该如何操作?

5.风景区规划实施管理——执法问题

执法体制机制不健全。

《风景名胜区条例》中虽然明确了管理机构的执法权,但对于风景区内违建的执法主体并不明确,管理机构大多缺乏专门的执法队伍,土地、规划、林业、公安等行政执法权限仍在地方政府相关职能部门,难以实行相对集中的联合联动行政执法。

执法主体不明确、多头执法的问题,导致存在着违法项目利用法规漏洞避重就轻的现象,为此必须在完善法律体系确定执法依据的同时,明确执法主体并探索适合风景区的综合执法模式。

二、诉求和建议

1. 尽快出台相应的指导意见,保障现阶段工作有章可循;修改、完善各项法律法规和规章制度。

2. 加快审批进程,控制报批之后各环节的审批时间,明确审核周期。

3. 通过法律法规明确重大建设项目的概念范畴,合理简政放权。

4. 坚持实事求是的原则,科学合理的指导边界的调整和划定。

5. 完善执法体制机制,明确风景区内执法权力,健全执法队伍。

6. 确保风景名胜资源与区域的责权利平衡,协调整体发展机制,依法对景区内的各种资源进行统一管理和统筹规划管理。